[The State] - [1e - Provider of Public Goods] - Rational Strategies of Statehood

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Below, I try to explain the potential and propensity of the state to ensure some of the indispensable conditions of freedom. I wish to highlight the part of the logic of the state that drives it under certain conditions to support freedom. These conditions may take a long time in history to emerge, and once they prevail they may disappear again. It appears, though, that once freedom has taken deep roots, she is unlikely to yield to forces seeking her abolition - but this is a topic for another post. Here we deal with the logic and capabilities that make the state a fundamental feature of a free society.

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Zwischenbilanz: Warum selbst ein böser Staat auch Gutes tut

Seit der postneolithischen Revolution erweist sich der Staat als feste Größe in der Entwicklungsgeschichte der menschlichen Gesellschaft.

Theoreme (1) – (3) begründen die Unvermeidlichkeit des Staats. Olsons Theorie, worin er die Handlungslogik des Staats gleichsetzt mit dem Verhalten sesshaft gewordener Banditen, erklärt (a) eine Initialbedingung des Staats, die ihm sofort Legitimität verschafft, nämlich seine Fähigkeit zur Befriedung eines Territoriums und die gewaltigen Vorteile, die dieser Zustand gegenüber anarchischen Verhältnissen aufweist, sowie (b) die Neigung des Staats, sich aus Eigeninteresse an der Verbesserung der Lebens- und Produktionsbedingungen der Bevölkerung zu beteiligen.

Olson betont die rational-eigennützigen Bestrebungen des Herrschers als Grund für die der Allgemeinheit zugute kommenden gesellschaftlichen Leistungen des Staats. North und Sened legen ihr Augenmerk verstärkt auf den Einfluss, der aus der Bevölkerung auf den Staat wirkt. Insbesondere betrachten sie das Geben und Nehmen zwischen dem Staat und den auf ihn einwirkenden Interessensgruppen. Sie zeigen, dass die Nutzenfunktion des Staats nicht unabhängig von den Nutzenfunktionen anderer Gesellschaftsteilnehmer besteht, sondern durch diese zum Teil sehr stark tangiert wird. Unter dem Druck ihrer Einflussnahme neigt der Staat in vielen Fällen dazu, effiziente Eigentumsverhältnisse zu begünstigen. Er wird zum Protagonisten größerer Freiheit und höheren Wohlstands, dessen Zuwachs allen Parteien zugute kommt.

Umgekehrt kann es ebenso der relativen Macht bestimmter gesellschaftlicher Gruppen

geschuldet sein, dass der Staat institutionelle Vorkehrungen trifft, die den Wohlstand verringern oder dessen Anstieg behindern.

              

Eine rational vorgehende Staatsmacht geht einen impliziten Tausch ein, im Rahmen dessen sie öffentliche Güter wie innere Sicherheit und den Schutz vor äußeren Feinden anbietet, um im Gegenzug Mittel wie Steuerzahlungen zu empfangen, die Erhalt, Festigung und Ausbau ihrer Macht gewährleisten. Die Konditionen dieses Tausches sind neben den oben behandelten Produktivitätsbedingungen, die der stationäre Bandit aus Eigeninteresse zu beachten hat, auch abhängig von dem Maß, in dem bestimmte gesellschaftliche Gruppen, eigene Machtoptionen auszuspielen verstehen: z.B. schmerzliche Verweigerungsstrategien, die Fähigkeit, politischen Widerstand wichtiger Gruppen zu mobilisieren, oder andere Konkurrenten des Machthabers zu stärken. Wenn in der Terminologie von North[1] die Opportunitätskosten einer Einigung solcher Gruppen mit dem Herrscher sehr hoch oder höher sind als der Nutzen einer Zusammenarbeit mit ihm, gerät seine Machtbasis ins Schwanken.

Aus dem Olsonschen Modell lässt sich ableiten: Es ist grundsätzlich im Interesse der Sachwalter staatlicher Belange, ineffiziente Bedingungen für die Wohlstandsmehrung zu beseitigen und die Produktivität des Wirtschaftens durch Erlass und Vollzug von geeigneten Rechtsnormen und die Einrichtung angemessener Institutionen zu befördern. Dies gilt soweit die dabei anfallenden Kosten geringer sind als der in Aussicht stehende Nutzen solcher Maßnahmen, vor allem in Gestalt von staatlichen Einnahmen und politischer Unterstützung. Wegen seiner Machtstellung – d.h. wegen seines Monopols der Zwangsgewalt - ist der Staat besonders befähigt, derlei Rechte zu institutionalisieren. Deren Pflege kommt nicht nur handfesten ökonomischen Interessen des Staats entgegen, sondern stellt überdies auch ein wirkungsvolles Instrument dar, mit dessen Hilfe sich die nicht gerade trivialen politischen Erfordernisse der Erhaltung und Ausweitung politischer Macht wirkungsvoller erfüllen lassen.

Es ist unrealistisch, die Rolle des Staats im Schicksalsverlauf wichtiger Freiheitsrechte außer Acht zu lassen. Seit jeher ist staatliche Macht von entscheidender Bedeutung für die Befestigung jener unüberschreitbaren Grenzen, ohne die es kein Eigentum und keinen Schutz der Freiheit des Individuums gäbe.

Strukturen Maximaler Macht, insbesondere wie sie seit der neolithischen Revolution[2] in Form der Herrschaftsausübung als Typus spezialisierter Tätigkeit anzutreffen sind, entwickeln sich als Abgrenzungstechnologien, die der Geltendmachung und Verteidigung von Rechtsansprüchen gewidmet sind. Seit es ihn gibt, ist der Staat in diesem Sinne immer schon maßgeblich beteiligt an der Definition und Durchsetzung von Rechten, die die persönlichen Sphäre und die Eigentumsordnung betreffen. Schließlich erscheinen staatliche und staatsähnliche Strukturen erstmals, um den geschützten Bereich und das Eigentum einer Gruppe gegen Außenseiter wehrhaft abzugrenzen.

Der Staat als Schlüsselinstitution bei der Privatisierung von öffentlichen Gütern

Auch ein anderer, damit eng zusammenhängender Aspekt der Verwirklichung von Rechten fällt seit dem Entstehen des Staats in dessen Aufgabenbereich: Die Umwandlung von Gemeineigentum in Privateigentum, d.h. die vielfach leistungssteigernde Herausdifferenzierung von privaten Gütern aus einem diffusen Meer öffentlicher Güter.[3]

Wenn, sagen wir, ein fruchtbares Stück Land allen „gehört“ (verfügbar ist), die erscheinen, um es nach ihrem Belieben zu nutzen, so ist dieses Gelände ein öffentliches Gut. Seine Nutzung durch eine Partei schließt nicht die Nutzung durch eine andere Partei aus – ein Umstand, den man als das Merkmal der Nicht-Ausschließbarkeit eines öffentlichen Guts bezeichnet. Außerdem ist der Konsum verbrauchsfähiger Elemente eines öffentlichen Guts (z.B. der Äpfel an den Apfelbäumen auf dem fruchtbaren Stück Land) nicht grundsätzlich auf eine Partei beschränkt, sondern es können sich mehrere Parteien gleichzeitig an seinen Früchten gütlich tun. Man spricht hier von der Nicht-Rivalität des Konsums öffentlicher Güter.

In vielen Fällen sind private Güter einer leistungsfähigeren Nutzung zugänglich als öffentliche Güter. Daher ist die Umwandlung dessen, was allen gehört, in Güter, die einem privaten Besitzer zugeordnet sind, eine wichtige Bedingung für größere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Doch diese Umwandlung verlangt, dass die Merkmale der Nicht-Ausschließlichkeit und der Nicht-Rivalität, die ein öffentliches Gut definieren, aufgehoben werden. Mit einem Wort: die Verfügungsgewalt über das Gut und damit auch das Recht zu entscheiden, wer verbrauchsfähige Elemente des Guts konsumieren darf, werden auf nur noch eine, die besitzende Partei übertragen. Das setzt voraus, dass andere Parteien von der Fähigkeit, über das Gut zu verfügen, ausgeschlossen werden können; und dies wiederum setzt voraus, dass der Ausschluss unautorisierter Nutzer nötigenfalls mit Gewalt vollzogen werden kann.

Dabei kommt dem spezialisierten Monopolisten der Gewaltausübung die entscheidende Rolle zu. Denn es liegt letzten Endes in seiner Macht, dafür zu sorgen, dass aus einem öffentlichen Gut, dauerhaft und verlässlich ein privates Gut wird.

Angesichts der höheren Effizienz privater Produktion gegenüber den Möglichkeiten des staatlichen Dirigismus und weil der Staat als Gewaltmonopolist eine Reihe von Möglichkeiten hat, das Einkommen und Vermögen der Bevölkerung zu requirieren, besteht ein weiterer Anreiz für den Staat, das relativ rationellste Verfahren einzusetzen und somit die Rolle des Gestalters und Vollzugsgaranten privatrechtlicher Normen einzunehmen. [4]

Der erste Segen der unsichtbaren Hand

Daraus ergeben sich zwei weitere Befunde, die auch deshalb interessant sind, weil sie Verhaltensneigungen des Staats benennen, die durch sein Eigeninteresse und nicht unbedingt durch seine moralische Qualität bestimmt werden. Olson spricht vom „ersten Segen der unsichtbaren Hand“ (the first blessing of the invisible hand).[5]

Erstens besitzt der Staat die Motivation, die spieltheoretische Pattsituation, jene Blockade für das kollektive Handeln zu überwinden, die darin besteht, dass in volkreichen Gemeinschaften, die Anreize für das Individuum oftmals zu gering sind, um sich an der Bereitstellung öffentlicher Güter zu beteiligen. Während die Kosten für das Individuum im Verhältnis zum Nutzen zu hoch sind (siehe oben das Beispiel von den vier Autoherstellern), gilt nicht das Gleiche für einen Staat, der einerseits auf Skalenerträge und seinen komparativen Vorteil bei der Ausübung von Vollzugsgewalt bauen kann, und andererseits mit der so ermöglichten Bereitstellung öffentlicher Güter die materielle Basis für seine Macht stärkt.

Zweitens liegt es ebenso im Eigeninteresse des Staats, der Bevölkerung, aber auch sich selbst, einen konstitutionellen Rahmen zu geben, diesen einzuhalten und somit das Verhalten der Bevölkerungsmitglieder untereinander aber auch das des Staats berechenbar zu machen.

 

Wären die Rechtsnormen, nach denen der Staat sein Verhalten ausrichtet, ungewiss, unbeständig und nicht vorab bekannt, könnte die Bevölkerung sich nicht auf sie einstellen. Es wäre schwierig, rationale Strategien zu verfolgen, ohne die gesellschaftliche Stabilität und wirtschaftlicher Erfolg kaum zu erzielen sind.

Rechtsstaatliche Prinzipien wie die allgemeine Bekanntmachung von Gesetzen und Rechtsgrundsätzen oder Gesetzen und deren verlässliche Gültigkeit über längere Zeiträume liegen insofern im Interesse des Staats, als sie dazu dienen, den Nutzen zu erhöhen, der sich für ihn (z.B. durch Abschöpfung wirtschaftlicher Überschüsse) aus der Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung ziehen lässt.

Die Vorabankündigung der allgemein geltenden „Spielregeln“ hat auch andere Vorteile: Wer beabsichtigt, sich diesen Regeln zu widersetzen, muss damit rechnen, dass ihn eine Partei, die stärker ist als er selbst, zur Rechenschaft ziehen und bestrafen wird. Denn das Zusammenspiel von (1) und (2) gewährleistet, dass jene, die es in Betracht ziehen, die etablierten Rechte zu verletzen, damit rechnen müssen, auf den unbeugsamen Widerstand der Staatsmacht zu stoßen. Damit ist eine Grundvoraussetzung erfüllt für die Realisierbarkeit solcher Rechte und somit für den dauerhaften Bestand einer entsprechenden Rechtsordnung. Nicht nur ist der Staat – als stärkste Macht und Spezialist der Ausübung von Zwangsgewalt - der wirtschaftlichste und effektivste Vollzugsgarant dieser Rechte, er ist überdies in der Lage, das Maß an tatsächlich ausgeübter Zwangsgewalt herabzusetzen. Der Staat setzt also nicht nur – anhand der Durchsetzung entsprechender Rechte - die Transaktionskosten des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Miteinanders herab (leichteres Kontrahieren mit Fremden z.B.), er verringert auch den Aufwand an und damit die Verschwendung von Ressourcen, die andernfalls benötigt werden, um legitime Handlungsweisen der Individuen und privates Eigentum mit Mitteln der Gewalt zu verteidigen.

Wäre jedes Individuum darauf angewiesen, sich und sein Eigentum selbst zu verteidigen, wäre der Schutz geringer, weniger effizient und weniger wirksam, d. h. riskanter (höhere Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs) und ungewisser im Ausgang; die Menschen wären gezwungen, relativ zu ihren Mitteln, mehr Ressourcen der Selbstverteidigung zu widmen und es stünden entsprechend weniger Mittel zu produktiven Zwecken bereit.[6]

Der Staat und der Wert der Offenheit

Wir haben gesehen, dass der Staat sich selbst begünstigt, wenn es ihm gelingt, freiheitliche Institutionen zu etablieren, die den Umfang der für ihn abschöpfbaren Ressourcen erweitern und ihm die Bevölkerung oder wichtige Bevölkerungsteile gewogen machen. Es kann einerseits machtpolitische Zwänge geben, die ihn davon abhalten, den Weg hin zu einem so umrissenen Optimum zu verfolgen – z.B. mag es sein, dass seine Macht von Gruppen abhängt, die Unterdrückung und wirtschaftlich ineffiziente Strukturen erfolgreich verfechten. Andererseits kann es sein, dass der Staat dieses Optimum einfach deshalb verfehlt, weil ihm einschlägige Informationen fehlen. Bei unvollständigem Informationsstand mag der Fall eintreten, dass der Staat Gesetze erlässt, deren zuträgliche oder abträgliche Wirkung bezüglich der Maximierung seiner Nutzenfunktion er überschätzt oder unterschätzt. Oder er übersieht schlechterdings Möglichkeiten, mit denen er sein Eigeninteresse durch entsprechende Rechtsgestaltung befördern kann.

Es ergibt für den Staat daher durchaus Sinn, sich gegenüber Quellen zu öffnen, die ihm helfen, seinen diesbezüglichen Informationsstand zu verbessern. Umgekehrt sind zahlreiche gesellschaftliche Gruppierungen ihrerseits bemüht, dem Staat Informationen zuzutragen, die dazu dienen sollen, den Prozess der Rechtsgestaltung in ihrem Sinne zu beeinflussen.

Indem derlei Interessen aufeinander treffen, tut sich ein Fächer an Informationsaustauschverfahren auf, die einer Evolution unterliegen, im Zuge welcher Mitspracherechte entstehen, wie das Recht auf freie Meinungsäußerung oder der Anspruch auf politische Repräsentation.[7]

Staat und öffentliche Güter:

Der Unterschied zwischen einem öffentlichen Gut und einem privaten Gut ist der Unterschied zwischen einem Obstgarten, an dem sich jeder gütlich tun darf, und einem Obstgarten, bei dem dafür gesorgt ist, dass das Recht zu entscheiden, wie mit ihm verfahren werden darf, bei einer Partei, zum Ausschluss aller anderen Parteien, liegt.

Kein Gut ist von Natur aus in einer Weise abgegrenzt, die es zu einem privaten Gut macht. Solange bestimmte Eigentumsrechte nicht durchgesetzt werden, kann es keine privaten Güter geben. Die Abgrenzung der Nutzungsansprüche einer Partei gegenüber anderen Parteien muss organisiert werden. Das ist auch eine umfangreiche praktische Herausforderung, für deren Erfolg überlegene Techniken für die Behauptung von Machtansprüchen gegenüber Dritten benötigt werden.

Der Staat ist als machtbasierte Abgrenzungstechnologie entstanden, die dem Zweck dient, Verfügungsrechte zu etablieren, die auf dem Ausschluss anderer Parteien beruhen.

Die Frage, wie Eigentumsrechte entstehen, entspricht der Frage, wie sich öffentliche Güter in private Güter verwandeln. Öffentliche Güter nehmen den Status privater Güter an, wenn der Staat bereit ist, entsprechende Eigentumsrechte durchzusetzen.

Doch warum sollte er das tun? Die kurze Antwort hierauf lautet: um sich (zusätzliche) Einnahmen und politische Unterstützung durch die Begünstigten zu sichern. Bei ausführlicherer Betrachtung zeigt sich weiters: Für die überwiegende Anzahl von Gütern ist eine wirtschaftlich-rationale Versorgung eher zu erwarten, wenn sie nicht als öffentliche Güter, sondern als private Güter gehandhabt werden. Da man niemanden von der Verwendung eines öffentlichen Guts ausschließen kann, ist es viel schwieriger, Menschen dazu zu bewegen, für deren Konsum (freiwillig) einen (angemessenen) Preis zu zahlen. Aus diesem Grunde werden öffentliche Güter häufig im Übermaß konsumiert, in zu geringer Qualität und Quantität angeboten, oder es trifft beides zu. Denken wir an das Beispiel des Obstgartens, in dem sich jeder beliebige Passant unbeschränkt bewegen und bedienen kann. Schnell sind alle Früchte gepflückt, unsachgerecht und zum falschen Zeitpunkt, und im nächsten Jahr tragen die Bäume bereits deutlich weniger Früchte, weil sie von Halbstarken beschädigt worden sind und das Areal sich in einen Allzweckplatz verwandelt hat, der halb als Mülldeponie und halb als Hundewiese genutzt wird.

Ein rationaler Staat, also einer, der seinem Eigeninteresse konsequent folgt, wird dazu tendieren, die Bereitstellung bestimmter unverzichtbarer öffentlicher Güter zu besorgen, zumal wenn nur er dazu in der Lage oder er immerhin der effizienteste Anbieter ist, während diese unabdingbaren öffentlichen Güter zugleich die Grundlage für einen gegenseitig bereichernden Tausch an gegenseitigen Vorteilen zwischen Staat und Bevölkerung bilden. Gleichzeitig stellt der rational vorgehende Staat sicher, dass die Mehrheit der Güter als private und nicht als öffentliche Güter behandelt werden. Damit erzielt er einen doppelten Wohlstandszuwachs: (i) öffentliche Güter, die Voraussetzung für rationelles Wirtschaften sind, werden der Bevölkerung so überhaupt erst oder effizienter bereitgestellt, und zwar wegen des komparativen Vorteils, den der Staat diesbezüglich gegenüber anderen Gesellschaftsteilnehmern hat, z.B. indem er private Güter vor Missbrauch schützt, der sie effektiv rückverwandeln würde in wirtschaftlich ineffiziente öffentliche Güter und (ii) Güter werden in ihrer wirtschaftlichsten Rechtsform bewirtschaftet.

Der Statusschutz privater Güter, der sie davor bewahrt, als öffentliche Güter unwirtschaftlich missbraucht zu werden, ist selbst eines jener unverzichtbaren öffentlichen Güter, für die der Staat sorgt.

Politische Unternehmer – der Staat und seine Verhandlungspartner

Der Staat lässt sich als ein politischer Unternehmer auffassen, der darum bemüht ist, mit seiner Fähigkeit, Regeln festzulegen und durchzusetzen, Verhältnisse zu schaffen, die sein Einkommen und die ihm entgegengebrachte politische Unterstützung maximieren.

Wegen der besonderen Machtstellung des Staats und dessen sich daraus ergebenden Vorteile bei der Durchsetzung von Regeln übernimmt er die Federführung in einem Prozess, den man als das ständig redigierte Abfassen eines Gesellschaftsvertrags deuten kann.

Um seine eigenen Interessen zu wahren, ist der Staat angewiesen auf den Zufluss authentischer Informationen, anhand derer er sich ein Bild machen kann über den Stand des ihm entgegengebrachten politischen Zuspruchs und die Bedingungen erhöhter Wirtschaftlichkeit und Produktivität. Eine gewisse Offenheit gegenüber Ansichten und Anliegen aus der Bevölkerung ist also für den rationalen Staat durchaus geboten, da auf diese Weise die gemeinsamen Interessen umfassender und genauer bestimmt und in den fortlaufend redigierten Gesellschaftsvertrag aufgenommen werden können. Es ist also auch aus Sicht des Staats wünschenswert, zumindest aber in gewissem Maße unumgänglich, dass Meinungsfreiheit, öffentliche Kritik und andere Formen oppositionellen Gebarens ihren Platz im Prozess des Informationsaustausches einnehmen.

Der fortlaufend redigierte Gesellschaftsvertrag und seine Makler

Ebenso ist es rational aus der Warte des Staats, mit anderen politischen Unternehmern - Parteien, Lobbyisten, Beratern - zusammenzuarbeiten, die als Intermediäre (Makler) zwischen ihm und der Bevölkerung agieren. Wie wir sahen, ist es für Angehörige großer Gruppen außerordentlich schwierig, wirkungsvolle Interessengemeinschaften zu bilden.

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[1] North, D. C.(1981), 20-32, insbesondere 23.

[2] North, D.C. (1981), 73.

[3] Bei einigen öffentlichen Gütern ist eine Privatisierung schwer darstellbar oder aus anderen Gründen nicht sinnvoll, weswegen bei deren Bereitstellung und Verwaltung dem Staat eine besondere Rolle zukommt. Doch in der wohl überwältigenden Mehrheit von Fällen ist eine Privatisierung in einer entwickelten Tauschwirtschaft machbar und leistungsverbessernd.

[4] Sened, I. (1997), 81.

[5] Olson, M. (1993), 568.

[6] Sened, I. (1997), 76-89.

[7] Ebenda, 102-132.