Below, I try to explain the potential and propensity of the state to ensure some of the indispensable conditions of freedom. I wish to highlight the part of the logic of the state that drives it under certain conditions to support freedom. These conditions may take a long time in history to emerge, and once they prevail they may disappear again. It appears, though, that once freedom has taken deep roots, she is unlikely to yield to forces seeking her abolition - but this is a topic for another post. Here we deal with the logic and capabilities that make the state a fundamental feature of a free society.
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Zwischenbilanz: Warum
selbst ein böser Staat auch Gutes tut
Seit der postneolithischen Revolution erweist sich der Staat
als feste Größe in der Entwicklungsgeschichte der menschlichen Gesellschaft.
Theoreme (1) – (3) begründen die Unvermeidlichkeit des
Staats. Olsons Theorie, worin er die Handlungslogik des Staats gleichsetzt mit
dem Verhalten sesshaft gewordener Banditen, erklärt (a) eine Initialbedingung
des Staats, die ihm sofort Legitimität verschafft, nämlich seine Fähigkeit zur
Befriedung eines Territoriums
und die
gewaltigen Vorteile, die dieser Zustand gegenüber anarchischen Verhältnissen
aufweist, sowie (b) die Neigung des Staats, sich aus Eigeninteresse an der
Verbesserung der Lebens- und Produktionsbedingungen der Bevölkerung zu
beteiligen.
Olson betont die rational-eigennützigen Bestrebungen des
Herrschers als Grund für die der Allgemeinheit zugute kommenden gesellschaftlichen
Leistungen des Staats. North und Sened legen ihr Augenmerk verstärkt auf den
Einfluss, der aus der Bevölkerung auf den Staat wirkt. Insbesondere betrachten
sie das Geben und Nehmen zwischen dem Staat und den auf ihn einwirkenden
Interessensgruppen. Sie zeigen, dass die Nutzenfunktion des Staats nicht
unabhängig von den Nutzenfunktionen anderer Gesellschaftsteilnehmer besteht,
sondern durch diese zum Teil sehr stark tangiert wird. Unter dem Druck ihrer
Einflussnahme neigt der Staat in vielen Fällen dazu, effiziente
Eigentumsverhältnisse zu begünstigen. Er wird zum Protagonisten größerer
Freiheit und höheren Wohlstands, dessen Zuwachs allen Parteien zugute kommt.
Umgekehrt kann es ebenso der relativen Macht bestimmter
gesellschaftlicher Gruppen
geschuldet sein, dass der Staat institutionelle Vorkehrungen
trifft, die den Wohlstand verringern oder dessen Anstieg behindern.
Eine rational vorgehende Staatsmacht geht einen impliziten
Tausch ein, im Rahmen dessen sie öffentliche Güter wie innere Sicherheit und
den Schutz vor äußeren Feinden anbietet, um im Gegenzug Mittel wie
Steuerzahlungen zu empfangen, die Erhalt, Festigung und Ausbau ihrer Macht
gewährleisten. Die Konditionen dieses Tausches sind neben den oben behandelten
Produktivitätsbedingungen, die der stationäre Bandit aus Eigeninteresse zu
beachten hat, auch abhängig von dem Maß, in dem bestimmte gesellschaftliche
Gruppen, eigene Machtoptionen auszuspielen verstehen: z.B. schmerzliche
Verweigerungsstrategien, die Fähigkeit, politischen Widerstand wichtiger
Gruppen zu mobilisieren, oder andere Konkurrenten des Machthabers zu stärken.
Wenn in der Terminologie von North
die
Opportunitätskosten einer Einigung solcher Gruppen mit dem Herrscher sehr hoch
oder höher sind als der Nutzen einer Zusammenarbeit mit ihm, gerät seine
Machtbasis ins Schwanken.
Aus dem Olsonschen Modell lässt sich ableiten: Es ist
grundsätzlich im Interesse der Sachwalter staatlicher Belange, ineffiziente
Bedingungen für die Wohlstandsmehrung zu beseitigen und die Produktivität des
Wirtschaftens durch Erlass und Vollzug von geeigneten Rechtsnormen und die
Einrichtung angemessener Institutionen zu befördern. Dies gilt soweit die dabei
anfallenden Kosten geringer sind als der in Aussicht stehende Nutzen solcher
Maßnahmen, vor allem in Gestalt von staatlichen Einnahmen und politischer
Unterstützung. Wegen seiner Machtstellung – d.h. wegen seines Monopols der
Zwangsgewalt - ist der Staat besonders befähigt, derlei Rechte zu
institutionalisieren. Deren Pflege kommt nicht nur handfesten ökonomischen
Interessen des Staats entgegen, sondern stellt überdies auch ein wirkungsvolles
Instrument dar, mit dessen Hilfe sich die nicht gerade trivialen politischen
Erfordernisse der Erhaltung und Ausweitung politischer Macht wirkungsvoller erfüllen
lassen.
Es ist unrealistisch, die Rolle des Staats im
Schicksalsverlauf wichtiger Freiheitsrechte außer Acht zu lassen. Seit jeher
ist staatliche Macht von entscheidender Bedeutung für die Befestigung jener
unüberschreitbaren Grenzen, ohne die es kein Eigentum und keinen Schutz der
Freiheit des Individuums gäbe.
Strukturen Maximaler
Macht, insbesondere wie sie seit der neolithischen Revolution
in
Form der Herrschaftsausübung als Typus spezialisierter Tätigkeit anzutreffen
sind, entwickeln sich als Abgrenzungstechnologien, die der Geltendmachung und
Verteidigung von Rechtsansprüchen gewidmet sind. Seit es ihn gibt, ist der
Staat in diesem Sinne immer schon maßgeblich beteiligt an der Definition und
Durchsetzung von Rechten, die die persönlichen Sphäre und die Eigentumsordnung
betreffen. Schließlich erscheinen staatliche und staatsähnliche Strukturen
erstmals, um den geschützten Bereich und das Eigentum einer Gruppe gegen
Außenseiter wehrhaft abzugrenzen.
Der Staat als
Schlüsselinstitution bei der Privatisierung von öffentlichen Gütern
Auch ein anderer, damit eng zusammenhängender Aspekt der
Verwirklichung von Rechten fällt seit dem Entstehen des Staats in dessen
Aufgabenbereich: Die Umwandlung von Gemeineigentum in Privateigentum, d.h. die
vielfach leistungssteigernde Herausdifferenzierung von privaten Gütern aus
einem diffusen Meer öffentlicher Güter.
Wenn, sagen wir, ein fruchtbares Stück Land allen „gehört“
(verfügbar ist), die erscheinen, um es nach ihrem Belieben zu nutzen, so ist
dieses Gelände ein öffentliches Gut. Seine Nutzung durch eine Partei schließt
nicht die Nutzung durch eine andere Partei aus – ein Umstand, den man als das
Merkmal der Nicht-Ausschließbarkeit eines
öffentlichen Guts bezeichnet. Außerdem ist der Konsum verbrauchsfähiger
Elemente eines öffentlichen Guts (z.B. der Äpfel an den Apfelbäumen auf dem
fruchtbaren Stück Land) nicht grundsätzlich auf eine Partei beschränkt, sondern
es können sich mehrere Parteien gleichzeitig an seinen Früchten gütlich tun.
Man spricht hier von der Nicht-Rivalität
des Konsums öffentlicher Güter.
In vielen Fällen sind private Güter einer leistungsfähigeren
Nutzung zugänglich als öffentliche Güter. Daher ist die Umwandlung dessen, was
allen gehört, in Güter, die einem privaten Besitzer zugeordnet sind, eine
wichtige Bedingung für größere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Doch diese
Umwandlung verlangt, dass die Merkmale der Nicht-Ausschließlichkeit
und der Nicht-Rivalität, die ein
öffentliches Gut definieren, aufgehoben werden. Mit einem Wort: die
Verfügungsgewalt über das Gut und damit auch das Recht zu entscheiden, wer
verbrauchsfähige Elemente des Guts konsumieren darf, werden auf nur noch eine,
die besitzende Partei übertragen. Das setzt voraus, dass andere Parteien von
der Fähigkeit, über das Gut zu verfügen, ausgeschlossen werden können; und dies
wiederum setzt voraus, dass der Ausschluss unautorisierter Nutzer nötigenfalls
mit Gewalt vollzogen werden kann.
Dabei kommt dem spezialisierten Monopolisten der
Gewaltausübung die entscheidende Rolle zu. Denn es liegt letzten Endes in
seiner Macht, dafür zu sorgen, dass aus einem öffentlichen Gut, dauerhaft und
verlässlich ein privates Gut wird.
Angesichts der höheren Effizienz privater Produktion
gegenüber den Möglichkeiten des staatlichen Dirigismus und weil der Staat als
Gewaltmonopolist eine Reihe von Möglichkeiten hat, das Einkommen und Vermögen
der Bevölkerung zu requirieren, besteht ein weiterer Anreiz für den Staat, das
relativ rationellste Verfahren einzusetzen und somit die Rolle des Gestalters
und Vollzugsgaranten privatrechtlicher Normen einzunehmen.
Der erste Segen der
unsichtbaren Hand
Daraus ergeben sich zwei weitere Befunde, die auch deshalb
interessant sind, weil sie Verhaltensneigungen des Staats benennen, die durch
sein Eigeninteresse und nicht unbedingt durch seine moralische Qualität
bestimmt werden. Olson spricht vom „ersten Segen der unsichtbaren Hand“ (
the first blessing of the invisible hand).
Erstens besitzt der Staat die Motivation, die spieltheoretische Pattsituation, jene
Blockade für das kollektive Handeln zu überwinden, die darin besteht, dass
in volkreichen Gemeinschaften, die Anreize für das Individuum oftmals zu gering
sind, um sich an der Bereitstellung öffentlicher Güter zu beteiligen. Während
die Kosten für das Individuum im Verhältnis zum Nutzen zu hoch sind (siehe oben
das Beispiel von den vier Autoherstellern), gilt nicht das Gleiche für einen
Staat, der einerseits auf Skalenerträge und seinen komparativen Vorteil bei der
Ausübung von Vollzugsgewalt bauen kann, und andererseits mit der so
ermöglichten Bereitstellung öffentlicher Güter die materielle Basis für seine
Macht stärkt.
Zweitens liegt es ebenso im Eigeninteresse des Staats, der
Bevölkerung, aber auch sich selbst, einen konstitutionellen
Rahmen zu geben, diesen einzuhalten und somit das Verhalten der
Bevölkerungsmitglieder untereinander aber auch das des Staats berechenbar zu
machen.
Wären die Rechtsnormen, nach denen der Staat sein Verhalten
ausrichtet, ungewiss, unbeständig und nicht vorab bekannt, könnte die
Bevölkerung sich nicht auf sie einstellen. Es wäre schwierig, rationale
Strategien zu verfolgen, ohne die gesellschaftliche Stabilität und
wirtschaftlicher Erfolg kaum zu erzielen sind.
Rechtsstaatliche Prinzipien wie die allgemeine Bekanntmachung
von Gesetzen und Rechtsgrundsätzen oder Gesetzen und deren verlässliche
Gültigkeit über längere Zeiträume liegen insofern im Interesse des Staats, als
sie dazu dienen, den Nutzen zu erhöhen, der sich für ihn (z.B. durch
Abschöpfung wirtschaftlicher Überschüsse) aus der Aufrechterhaltung von Recht
und Ordnung ziehen lässt.
Die Vorabankündigung der allgemein geltenden „Spielregeln“
hat auch andere Vorteile: Wer beabsichtigt, sich diesen Regeln zu widersetzen,
muss damit rechnen, dass ihn eine Partei, die stärker ist als er selbst, zur
Rechenschaft ziehen und bestrafen wird. Denn das Zusammenspiel von (1) und (2)
gewährleistet, dass jene, die es in Betracht ziehen, die etablierten Rechte zu
verletzen, damit rechnen müssen, auf den unbeugsamen Widerstand der Staatsmacht
zu stoßen. Damit ist eine Grundvoraussetzung erfüllt für die Realisierbarkeit
solcher Rechte und somit für den dauerhaften Bestand einer entsprechenden
Rechtsordnung. Nicht nur ist der Staat – als stärkste Macht und Spezialist der
Ausübung von Zwangsgewalt - der wirtschaftlichste und effektivste
Vollzugsgarant dieser Rechte, er ist überdies in der Lage, das Maß an
tatsächlich ausgeübter Zwangsgewalt herabzusetzen. Der Staat setzt also nicht
nur – anhand der Durchsetzung entsprechender Rechte - die Transaktionskosten
des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Miteinanders herab (leichteres
Kontrahieren mit Fremden z.B.), er verringert auch den Aufwand an und damit die
Verschwendung von Ressourcen, die andernfalls benötigt werden, um legitime
Handlungsweisen der Individuen und privates Eigentum mit Mitteln der Gewalt zu
verteidigen.
Wäre jedes Individuum darauf angewiesen, sich und sein
Eigentum selbst zu verteidigen, wäre der Schutz geringer, weniger effizient und
weniger wirksam, d. h. riskanter (höhere Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs)
und ungewisser im Ausgang; die Menschen wären gezwungen, relativ zu ihren
Mitteln, mehr Ressourcen der Selbstverteidigung zu widmen und es stünden
entsprechend weniger Mittel zu produktiven Zwecken bereit.
Der Staat und der Wert der Offenheit
Wir haben gesehen, dass der Staat sich selbst begünstigt,
wenn es ihm gelingt, freiheitliche Institutionen zu etablieren, die den Umfang
der für ihn abschöpfbaren Ressourcen erweitern und ihm die Bevölkerung oder
wichtige Bevölkerungsteile gewogen machen. Es kann einerseits machtpolitische
Zwänge geben, die ihn davon abhalten, den Weg hin zu einem so umrissenen
Optimum zu verfolgen – z.B. mag es sein, dass seine Macht von Gruppen abhängt,
die Unterdrückung und wirtschaftlich ineffiziente Strukturen erfolgreich
verfechten. Andererseits kann es sein, dass der Staat dieses Optimum einfach
deshalb verfehlt, weil ihm einschlägige Informationen fehlen. Bei
unvollständigem Informationsstand mag der Fall eintreten, dass der Staat
Gesetze erlässt, deren zuträgliche oder abträgliche Wirkung bezüglich der
Maximierung seiner Nutzenfunktion er überschätzt oder unterschätzt. Oder er
übersieht schlechterdings Möglichkeiten, mit denen er sein Eigeninteresse durch
entsprechende Rechtsgestaltung befördern kann.
Es ergibt für den Staat daher durchaus Sinn, sich gegenüber
Quellen zu öffnen, die ihm helfen, seinen diesbezüglichen Informationsstand zu
verbessern. Umgekehrt sind zahlreiche gesellschaftliche Gruppierungen
ihrerseits bemüht, dem Staat Informationen zuzutragen, die dazu dienen sollen,
den Prozess der Rechtsgestaltung in ihrem Sinne zu beeinflussen.
Indem derlei Interessen aufeinander treffen, tut sich ein
Fächer an Informationsaustauschverfahren auf, die einer Evolution unterliegen,
im Zuge welcher Mitspracherechte entstehen, wie das Recht auf freie
Meinungsäußerung oder der Anspruch auf politische Repräsentation.
Staat und öffentliche Güter:
Der Unterschied zwischen einem
öffentlichen Gut und einem privaten Gut ist der Unterschied zwischen einem
Obstgarten, an dem sich jeder gütlich tun darf, und einem Obstgarten, bei dem
dafür gesorgt ist, dass das Recht zu entscheiden, wie mit ihm verfahren werden
darf, bei einer Partei, zum Ausschluss aller anderen Parteien, liegt.
Kein Gut ist von Natur aus in
einer Weise abgegrenzt, die es zu einem privaten Gut macht. Solange bestimmte
Eigentumsrechte nicht durchgesetzt werden, kann es keine privaten Güter geben.
Die Abgrenzung der Nutzungsansprüche einer Partei gegenüber anderen Parteien
muss organisiert werden. Das ist auch eine umfangreiche praktische
Herausforderung, für deren Erfolg überlegene Techniken für die Behauptung von
Machtansprüchen gegenüber Dritten benötigt werden.
Der Staat ist als machtbasierte
Abgrenzungstechnologie entstanden, die dem Zweck dient, Verfügungsrechte zu
etablieren, die auf dem Ausschluss anderer Parteien beruhen.
Die Frage, wie Eigentumsrechte entstehen, entspricht der Frage, wie sich öffentliche Güter in private Güter
verwandeln. Öffentliche Güter nehmen den Status privater Güter an, wenn der
Staat bereit ist, entsprechende Eigentumsrechte durchzusetzen.
Doch warum sollte er das tun?
Die kurze Antwort hierauf lautet: um sich (zusätzliche) Einnahmen und
politische Unterstützung durch die Begünstigten zu sichern. Bei ausführlicherer
Betrachtung zeigt sich weiters: Für die überwiegende Anzahl von Gütern ist eine
wirtschaftlich-rationale Versorgung eher zu erwarten, wenn sie nicht als öffentliche Güter, sondern als
private Güter gehandhabt werden. Da man niemanden von der Verwendung eines
öffentlichen Guts ausschließen kann, ist es viel schwieriger, Menschen dazu zu
bewegen, für deren Konsum (freiwillig) einen (angemessenen) Preis zu zahlen.
Aus diesem Grunde werden öffentliche Güter häufig im Übermaß konsumiert, in zu
geringer Qualität und Quantität angeboten, oder es trifft beides zu. Denken wir
an das Beispiel des Obstgartens, in dem sich jeder beliebige Passant
unbeschränkt bewegen und bedienen kann. Schnell sind alle Früchte gepflückt,
unsachgerecht und zum falschen Zeitpunkt, und im nächsten Jahr tragen die Bäume
bereits deutlich weniger Früchte, weil sie von Halbstarken beschädigt worden
sind und das Areal sich in einen Allzweckplatz verwandelt hat, der halb als
Mülldeponie und halb als Hundewiese genutzt wird.
Ein rationaler Staat, also
einer, der seinem Eigeninteresse konsequent folgt, wird dazu tendieren, die
Bereitstellung bestimmter unverzichtbarer öffentlicher Güter zu besorgen, zumal
wenn nur er dazu in der Lage oder er immerhin der effizienteste Anbieter ist,
während diese unabdingbaren öffentlichen Güter zugleich die Grundlage für einen
gegenseitig bereichernden Tausch an gegenseitigen Vorteilen zwischen Staat und
Bevölkerung bilden. Gleichzeitig stellt der rational vorgehende Staat sicher,
dass die Mehrheit der Güter als private
und nicht als öffentliche Güter behandelt werden. Damit erzielt er einen
doppelten Wohlstandszuwachs: (i) öffentliche Güter, die Voraussetzung für
rationelles Wirtschaften sind, werden der Bevölkerung so überhaupt erst oder
effizienter bereitgestellt, und zwar wegen des komparativen Vorteils, den der
Staat diesbezüglich gegenüber anderen Gesellschaftsteilnehmern hat, z.B. indem
er private Güter vor Missbrauch schützt, der sie effektiv rückverwandeln würde
in wirtschaftlich ineffiziente öffentliche Güter und (ii) Güter werden in ihrer
wirtschaftlichsten Rechtsform bewirtschaftet.
Der Statusschutz privater Güter,
der sie davor bewahrt, als öffentliche Güter unwirtschaftlich missbraucht zu
werden, ist selbst eines jener unverzichtbaren öffentlichen Güter, für die der
Staat sorgt.
Politische Unternehmer – der Staat und seine Verhandlungspartner
Der Staat lässt sich als ein
politischer Unternehmer auffassen, der darum bemüht ist, mit seiner Fähigkeit,
Regeln festzulegen und durchzusetzen, Verhältnisse zu schaffen, die sein
Einkommen und die ihm entgegengebrachte politische Unterstützung maximieren.
Wegen der besonderen
Machtstellung des Staats und dessen sich daraus ergebenden Vorteile bei der
Durchsetzung von Regeln übernimmt er die Federführung in einem Prozess, den man
als das ständig redigierte Abfassen eines
Gesellschaftsvertrags deuten kann.
Um seine eigenen Interessen zu
wahren, ist der Staat angewiesen auf den Zufluss authentischer Informationen,
anhand derer er sich ein Bild machen kann über den Stand des ihm
entgegengebrachten politischen Zuspruchs und die Bedingungen erhöhter
Wirtschaftlichkeit und Produktivität. Eine gewisse Offenheit gegenüber
Ansichten und Anliegen aus der Bevölkerung ist also für den rationalen Staat
durchaus geboten, da auf diese Weise die gemeinsamen Interessen umfassender und
genauer bestimmt und in den fortlaufend
redigierten Gesellschaftsvertrag aufgenommen werden können. Es ist also
auch aus Sicht des Staats wünschenswert, zumindest aber in gewissem Maße
unumgänglich, dass Meinungsfreiheit, öffentliche Kritik und andere Formen
oppositionellen Gebarens ihren Platz im Prozess des Informationsaustausches
einnehmen.
Der fortlaufend redigierte Gesellschaftsvertrag und seine Makler
Ebenso ist es rational aus der
Warte des Staats, mit anderen politischen Unternehmern - Parteien, Lobbyisten,
Beratern - zusammenzuarbeiten, die als Intermediäre (Makler) zwischen ihm und
der Bevölkerung agieren. Wie wir sahen, ist es für Angehörige großer Gruppen
außerordentlich schwierig, wirkungsvolle Interessengemeinschaften zu bilden.
